國際客車展獲悉，前兩天寫了《系統(tǒng)學習提升認知配套修正，推動<城市公共交通條例>落地》的文章，本身沒有什么技術(shù)含量，當然我從來也沒把技術(shù)含量當成事，畢竟認知方向如果錯了，技術(shù)咋高大上都是錯的。

有關(guān)公交發(fā)展配套政策的事情，總說碎片化，那如何才是系統(tǒng)的呢?從《城市公共交通條例》看，個人認為有以下幾個方面。

一、城市規(guī)劃層面的以人為本第六條 城市人民政府應(yīng)當根據(jù)城市功能定位、規(guī)模、空間布局、發(fā)展目標、公眾出行需求等實際情況和特點這(第一層次)，與城市土地和空間使用相協(xié)調(diào)(第二層次)，統(tǒng)籌各種交通方式(第三層次)，科學確定城市公共交通發(fā)展目標和發(fā)展模式(第四層次)，推動提升城市公共交通在機動化出行中的分擔比例(第五層次)。該條款描述的是城市公共交通發(fā)展目標和發(fā)展模式需要充分考慮的各種因素，涉及五個不同層次。整體來說，公共交通發(fā)展目標與發(fā)展模式是從屬于城市發(fā)展規(guī)劃體系，“根據(jù)……實際情況和特點”本質(zhì)上決定，任何一個城市應(yīng)該根據(jù)自身情況及發(fā)展規(guī)劃科學確定自己的公共交通發(fā)展目標和發(fā)展模式。不過，一些交通規(guī)劃、公共交通規(guī)劃在目標方面都是宏大敘事模式，動輒國際化、一流、樞紐等等，對城市交通擁堵蔓延等問題重視不足、策略無力，涉及指標體系多立足城市功能層面或行業(yè)管理層面，公共交通發(fā)展方面的高大上目標與措施之間未能閉環(huán)，且與滿足人的真正出行需求關(guān)系不大(有吸引力的公交供給)，本質(zhì)上缺乏如何滿足市民出行需求的服務(wù)意識：服務(wù)意識并非需求預(yù)測，基于國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃做人口預(yù)測、做出行預(yù)測;恰恰相反，考慮公共交通規(guī)劃目標如公交分擔率，需要根植人的出行感受體驗去設(shè)定公交服務(wù)水平(形成有吸引力的有效供給)、考慮如何在規(guī)劃層面推動職住平衡、推動不同方式交通政策及公交優(yōu)先措施安排。還有指標的層級也是要考慮的，行業(yè)管理當中的線路服務(wù)水平也有設(shè)定服務(wù)間隔，但這種設(shè)定本身屬于行業(yè)管理或生產(chǎn)計劃級別的，并非城市級公共交通發(fā)展的約束性指標，導致一些城市的政府或部門以空車現(xiàn)象來評價公交低效營運，而非立足人的出行去考量公交服務(wù)水平。這里要高度贊賞新加坡的城市交通規(guī)劃(《李瑞敏：新加坡完善的公共交通體系與交通規(guī)劃視野》)：新加坡“地面交通綜合交通規(guī)劃2040(Land Transport Master Plan 2040)”是新加坡當局面向2020—2040這20年提出的交通規(guī)劃。

該規(guī)劃提出了三個主要目標：

▼45分鐘整個城市出行和20分鐘區(qū)域內(nèi)出行(就設(shè)定這個目標本身就吊打所有城市，我們習慣用城市出行圈來說事如一小時城市圈，而對城市內(nèi)部交通服務(wù)目標毫無主張，這是當前絕大多數(shù)城市交通發(fā)展缺乏的最核心最關(guān)鍵指標之一)。其中，20分鐘區(qū)域內(nèi)出行主要是指通過步行、自行車、公交等方式滿足人們基本生活范圍內(nèi)的出行需求，在新加坡整個范圍內(nèi)，希望無論以什么樣的交通方式能在45分鐘內(nèi)解決90%的出行。這個預(yù)期出行效率比目前的出行效率還要高。

▼強調(diào)交通需要考慮所有交通方式。從交通方式來看，除了駕駛機動車外，步行、騎行自行車、乘坐公交車等其他交通方式也要考慮進去。從交通參與者的角度來講，除了健康正常的年輕人以外，也需要考慮小朋友、老年人和有出行障礙者的交通方式。

▼健康生活和安全出行。這一目標將交通提高到了生活層面。因篇幅所限，筆者在此不再詳述，規(guī)劃的具體內(nèi)容可在新加坡陸路交通管理局(Land Transport Authority，LTA)官網(wǎng)上查看。源于新加坡地域面積小，其45分鐘指標只能適應(yīng)其發(fā)展狀況，而本號一直主張城市交通特別是公共交通發(fā)展目標的指標體系應(yīng)該是基于服務(wù)水平的承諾：市民可以可以在什么時間范圍、什么距離下最多等候多久可以坐上公共交通。不過就當前情況來看，基本不太現(xiàn)實，沒有哪個城市站在市民出行角度去提這樣真正“以人為本”的指標。

二、公共交通政策體系中的四個核心平衡目標從條例及實踐看，公共交通作為公益性事業(yè)和公共服務(wù)，采取政府指導價，需要根據(jù)成本等對公交企業(yè)進行補貼。碎片化模式下，定價、補貼、服務(wù)之間互不協(xié)同，政出多門，拼湊出一個四不像的公共交通。一個科學的公共交通政策體系，涉及四個核心平衡的目標：公共交通發(fā)展目標(服務(wù)水平)、市民交通承受力、財政承受力與企業(yè)成本標準。公共交通發(fā)展目標，本質(zhì)是服務(wù)水平，服務(wù)水平?jīng)Q定了高峰、平峰、低峰的發(fā)車密度及公交時空的覆蓋率，結(jié)合線網(wǎng)情況及道路情況等決定了車輛規(guī)模、里程規(guī)模、成本規(guī)模。市民交通承受力，本質(zhì)上是交通出行成本占居民可支配收入的比例，本質(zhì)上決定了票價水平。財政承受力，本質(zhì)上是財政支出中多少可以用于公共交通發(fā)展支出，包括基礎(chǔ)建設(shè)及補貼等。企業(yè)成本，是企業(yè)承擔落實政府公共交通服務(wù)責任的合理成本，這種成本因為各個城市治理模式又有很大差異，比如場站供給模式、駕駛員人車比上限或下限(有的城市采用不能低于某個標準，有的城市采用不能高于某個標準)、車輛技術(shù)配置等。這四個方面平衡才能建設(shè)一個科學可持續(xù)的公共交通政策體系，平衡的方法是通過調(diào)整服務(wù)水平、優(yōu)化線網(wǎng)、設(shè)置公交專用道(影響公交可靠性、快捷性及車輛規(guī)模)、票價及成本構(gòu)成影響因素等實現(xiàn)。不過，大部分城市公共交通治理體系碎片化，各個部門各管一塊，要實現(xiàn)平衡難度很大，這是當前城市公共交通治理面臨最難的問題，也是當前各種問題的根源所在。

三、其他影響公共交通發(fā)展的重要方面一是線網(wǎng)優(yōu)化工作。線網(wǎng)是承載公交服務(wù)的載體，也是公共交通內(nèi)涵式提質(zhì)增效的關(guān)鍵，涉及區(qū)域、人口、多種交通方式等方方面面，還有現(xiàn)狀網(wǎng)絡(luò)調(diào)整面臨的約束，核心當然是降重復系數(shù)，形成高效簡潔互通的網(wǎng)絡(luò)。若沒有清晰的思路及必要的基礎(chǔ)支撐，另外就是專業(yè)支撐，干不出像樣的線網(wǎng)優(yōu)化是確定的。千萬不要把線路優(yōu)化當成線網(wǎng)優(yōu)化，線路優(yōu)化會影響線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，但非線網(wǎng)優(yōu)化，邏輯和出發(fā)點就完全不一樣。二是優(yōu)惠乘車的減免票性質(zhì)。對特殊群體等乘坐公共交通的免票、打折，本質(zhì)是城市社會福利事業(yè)應(yīng)用到公共交通場景。因其產(chǎn)生的免票打折對公交企業(yè)而言是應(yīng)收收入減少或收入損失，政府將對應(yīng)的收入減少部分支付給公交企業(yè)，本質(zhì)是補償而不是補貼。從費用支出口徑來說，應(yīng)該是民政支出預(yù)算，而非公共交通支出預(yù)算。不過從實踐來看，無論發(fā)改、民政還是公交行業(yè)管理部門都沒有把這事當個事，一定程度導致行業(yè)治理及政策體系出現(xiàn)扭曲。三是其他公交免票措施。基于會展等特殊場景開展的免票活動，屬于特定行業(yè)發(fā)展的激勵措施，該部分免票款屬于企業(yè)收入，應(yīng)該由主辦方或者行業(yè)管理部門支付費用并結(jié)算。如果任何一個部門都擁有免費乘坐公交的政策制定權(quán)，而不需要承擔補償?shù)呢熑危枪步煌ㄆ髽I(yè)本身就會面臨日益增加的無限奉獻責任。特別的，如果有企業(yè)或組織愿意支付費用購買特定群體的公共交通出行環(huán)境，同樣屬于公共交通票款收入范疇。

四是定制公交發(fā)展需要大力支持。這里有問題就是定制公交與道路客運旅游包車服務(wù)的差異問題，對市民出行來說本來沒有根本性差異，只是屬于兩個條例管理而不同(沒有城市公共交通條例之前，定制公交在部門規(guī)章中，但今年12月1日就屬于行政法規(guī)規(guī)范的)，公交企業(yè)提供定制公交服務(wù)，道路旅客運輸企業(yè)提供包車服務(wù)，部分城市交通管理部門任性的以道路客運來處理定制公交的做法需要正視了。

四、結(jié)語以上所述僅一家之言，本身一定程度反映了《城市公共交通條例》的底層邏輯，但難免因?qū)I(yè)不足、視野不夠及邏輯失調(diào)等導致觀點偏頗，懇請指正、包容。總之，《城市公共交通條例》的宣貫落實并非條文學習，公共交通發(fā)展也并非線路、站點、車輛等要素體系的管理，若在公共交通治理體系層面不能形成合力，在公共交通發(fā)展目標及關(guān)鍵指標上定位失調(diào)、在成本補貼核算等領(lǐng)域不能科學明確，在行業(yè)管理方面無法保持專業(yè)，那《城市公共交通條例》無論咋學習宣貫，都無法阻止大多數(shù)城市公共交通事業(yè)在碎片化治理下繼續(xù)沉淪。期待有城市能夠以《城市公共交通條例》為契機，立足公共交通平衡性系統(tǒng)治理框架，為城市公共交通科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展做出示范。

作者：徐泊廷 來源：虛無清秋齋

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