關于構建公交運營市場格局的思考

據《中國城市客運發展報告（2021）》統計，截至2020年底，我國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）城市公共汽電車經營業戶數4252戶，其中包含國有企業1374戶（占比32.3%）、國有控股企業410戶（占比9.6%）、私營企業2101戶（占比49.4%）等。2022年3月25日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》正式印發，文件指出建設全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求。城市公共交通是關系國計民生的特殊行業，具有自然壟斷性和規模經濟性，市場結構獨特，行業特征顯著，屬于準公共產品和公共服務的范疇，具有公益性和經營性的雙重屬性。如何在構建和支撐城市新發展格局的背景下，進一步做大做強公交，還需要進行戰略性、前瞻性的考慮。

一、歷史發展軌跡表明公交市場整合是發展趨勢

縱觀公交歷史的發展，我國城市公交運營模式改革大致經歷了以下三個歷史階段：

第一階段：開始起步階段（建國初期—1978年）。城市公交屬于國有公益事業，由國有的公共汽車公司運營。公交服務完全依賴政府供給，政府通過補貼以國有企業形式供給公交服務。到70年代末，各種公交問題開始凸現，人們更多的涌向城市，公共汽車運力不足、公交設施不健全等問題日趨尖銳。這一階段，公交運營的所有成本都來自于政府補貼，國營公交公司缺乏競爭機制，使得公交本身沒有改善經營管理、降低運營成本和提高經濟效益的積極性，導致公交公司虧損嚴重、車輛老舊、人員龐雜，每年依賴政府巨額補貼才能低效率地運轉。

第二階段：改革探索階段（1979年—2007年）。黨的十一屆三中全會召開后，社會經濟發展加速，公交企業開始更新觀念、加快發展，通過設立有限責任公司、實施資產置換、吸納民營資本和外資投入等運作形式，最大程度地優化、改造運營線路。1985年4月，國務院轉發城鄉建設環境保護部提出的《關于改革城市公共交通工作的報告》（以下簡稱《報告》），《報告》認為，必須根據公共交通的實際情況，加快改革步伐，“把城市公共交通搞活”，《報告》中明確提出“改變城市公共交通獨家經營的體制，實行多家經營，統一管理”。這一階段，公交市場放開的程度超出了最初預期，許多地方公交市場的過度分割帶來了不良后果，出現了惡性競爭、爭搶客源、線路重復、服務質量差等現象。

第三階段：公益回歸階段（2008年至今）。經歷了第二階段的“放”，城市公交市場普遍存在的管理混亂、盲目逐利、安全事故多發等問題，引起了社會各界的深刻反思。2004年，建設部發布《關于優先發展城市公共交通的意見》，其中將城市公共交通明確定位為“關系國計民生的社會公益性事業”。而關于公交行業改革的說法則由“搞活”變成了“國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭”。在這一階段，各地逐步開始思考如何重塑城市公交的公益性定位，而不是從盈利性入手，并開始著手兼并重組公交企業，重點是通過恢復國有或國有控股公交企業為主體的局面來恢復公交的公益性。

2016年，交通運輸部發布的《城市公共交通“十三五”發展綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出：“政府主導，市場運作。堅持城市公交的公益屬性，落實城市公交資源配置、服務質量監管、票制票價制定及調整等政府主導責任；落實城市公交服務提供、安全生產、成本控制等企業主體責任；鼓勵企業規模經營、適度競爭?！绷硗狻毒V要》還指出，“結合國有企業分類改革，按照‘規模經營、適度競爭’原則，適度整合城市公交經營主體；完善現代企業制度和國有資產管理體制，提高城市公交服務效率和能力；引入市場機制，提高城市公交服務效率和能力；強化監督，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制；鼓勵城市公交企業適度開展與運輸服務主業相關的其他經營業務，改善企業財務狀況。”2017年5月1日起實施的《城市公共汽車和電車客運管理規定》（交通運輸部令2017年第5號）第六條指出“國家鼓勵城市公共汽電車客運運營企業實行規?；?、集約化經營。”“規模經營”意味著資源的整合，“政府主導”、“適度競爭”則指明了方向。

目前，城市公交市場已經進入了“收”的階段，各地紛紛對現有的多家所有制公交企業采用兼并重組的方式，組建新的一家公交企業。2006年，大連成立公交客運集團有限公司，整合10家公交公司的資源，改變公交企業分散獨立經營的格局，為大連公交實現統一規劃、集約經營、整合資源、深化改革搭建平臺和創造了條件。南京市原有7家公交企業，多種所有制并存，2013年，南京公共交通（集團）有限公司與港股控股的雅高巴士集團簽訂協議，從7家公交公司合并為一個國有公交集團公司下屬3家全資子公司（江南公交客運有限公司、揚子公交客運有限公司、新城巴士有限公司）和1家公交場站有限公司，形成以城市公交運營、場站建管為主業，出租汽車、駕校、教培、物業等多元經營并舉的格局。重慶市于2002年整合國有公交企業經營資產，以資產為紐帶，組建國有控股的重慶市公共交通控股（集團）有限公司，并按照“區域經營”的思路，下屬4家公交運營全資子公司（南部公交公司、西部公交公司、北部公交公司、兩江公交公司），從企業經營的角度，集團公司只負責票款、人事和公交線路許可的管理。2021年12月23日，廣州巴士集團正式揭牌，新掛牌成立的廣州巴士集團隸屬于廣州公共交通集團有限公司，將廣州公交集團第二公共汽車有限公司、廣州公交集團第三公共汽車有限公司、廣州公交集團電車有限公司戰略重組，并劃入廣州市一汽巴士有限公司和廣州快速公交運營管理有限公司國有股權，標志著廣州市國有公共交通資源整合向縱深、向更高質量發展邁進。2021年5月17日，長沙公交集團有限公司正式揭牌，將全市原有的8家公交企業整合為1家，開啟了長沙公交事業改革發展新里程。

從歷史的發展軌跡來看，公交市場整合是主旋律，所有一切公交資源必然統一規劃、統一管理，對已有的公交市場進行拆分或分割絕非公交發展趨勢和方向，必須慎之又慎。為了一味追求競爭而對市場進行拆分，不排除公交公司在追求降低運營成本和提高經濟效益的市場競爭環境下，可能會出現局部的市場惡性競爭、爭搶客流、線路重復，并在一定程度上可能造成公交市場的混亂秩序，不利于公交線網、場站設施、車輛等公交資源的統一規劃、統一管理，造成資源浪費或資源利用效率低等問題，一些偏遠地區冷僻的城鄉及城郊公交線路的適時開通將受到制約，或者由于政策、服務標準的不一致，必然會影響到城鄉居民公交出行服務均等化，使廣大農村百姓難以真正享受到與城市居民同等水平的公共交通服務。

二、公交運營市場的核心問題

城市公共交通是最為典型的一種準公共物品，具有明顯的非競爭性、非排他性和公益性。公共物品消費者的消費行為并不能夠降低其他消費者的消費收益，公共物品消費者之間的關系是非競爭性的；而從公共物品供給的角度來看，在一定范圍內，消費者數量增加的邊際成本約等于零。交通運輸部于2016年7月25日正式印發的《城市公共交通“十三五”發展綱要》對城市公共交通的公益屬性給出了明確的定位，即“城市公共交通是滿足人民群眾基本出行需求的社會公益性事業，與人民群眾生產生活息息相關，是政府應當提供的基本公共服務和重大民生工程。”同時，城市公共交通企業作為生產企業又具有一定的經營性，具有鮮明的二重性。從城市公共交通的供給與需求兩方面來看，城市公共交通應該由政府統一供給、統一管理、統一規劃，公共交通的經營需要政府主導鼓勵公交企業改善營運條件，提供更優質的城市公共交通，讓人民群眾愿意乘公交、更多乘公交。

現階段，從國內公交企業運營市場來看，我國城市公交企業所有制形式在中心城區的分布主要有以下幾個模式：1家國有企業或國有控股企業；2～3家企業，國有企業占主體地位；還有的城市有3家以上公交企業。從各地公交服務水平來看，公交企業的數量、所有制形式與市場秩序、服務質量沒有必然的聯系，1家企業壟斷市場不一定服務就不好，少數幾家企業也不一定就會亂。從國外發展經驗來看，事實也是如此，首爾市區內66家公交公司全部為私營性質，首爾公交乘客滿意度逐年提高，全年運送乘客達16.5億人次。因此，公交企業的所有制形式與市場秩序、服務質量沒有必然的聯系。國有企業不一定服務就好，私營企業不一定服務就差，關鍵是如何通過運營服務協議設定服務質量的標準，并建立科學合理的以服務質量為基準的補貼機制。

2017年5月1日起實施的《城市公共汽車和電車客運管理規定》（交通運輸部令2017年第5號）第十四條指出：“城市公共交通主管部門應當根據規模經營、適度競爭的原則，綜合考慮運力配置、社會公眾需求、社會公眾安全等因素，通過服務質量招投標的方式選擇運營企業，授予城市公共汽電車線路運營權?！钡谖迨邨l指出：“城市公共交通主管部門應當建立運營企業服務質量評價制度，定期對運營企業的服務質量進行評價并向社會公布，評價結果作為衡量運營企業運營績效、發放政府補貼和線路運營權管理等的依據?！币虼?，在以規模經營、適度競爭為原則，以服務質量招投標為導向的公交運營市場，核心問題不在于所有制的形式等，而在于政府要規范城市公交的市場準入、退出，建立起一套科學、規范的公交線路運營權授予、成本規制核算制度和服務質量評價制度，提升公交服務質量。